المعايير الدولية لإعادة التوطين -بقلم د سلمان محمداحمد سلمان

قضيّة المناصير ومشاريع السُّدود والمعايير
الدوليّة لإعادة التوطين القَسْريّة
د.سلمان محمد أحمد سلمان
03/03/2012
1
تطرّقتُ في مقالٍ سابق إلى قضية المناصير ومشاكل ومتطلبات إعادة التوطين القسْريّة، وسياسات وقواعد المنظمات المالية الدولية في هذا الصدد. وقد اتصل بي عددٌ من القراء يسألون إن كانت هناك معاهداتٌ دولية أو مبادئ في القانون الدولي تنظّم مسألة إعادة التوطين القسْريّة في مشاريع السدود، ويطلبون منيّ توضيح ومناقشة هذه المعاهدات والمبادئ إن وُجِدتْ. وبما أنني تطرّقت لهذه المسألة بصورةٍ مُوجزةٍ وعامةٍ في ذلك المقال فقد رأيت أن أتناولها بشيءٍ من التفصيل في هذا المقال.
2
هناك اتفاقٌ عامٌ على الفؤائد التي يمكن أن تحقّقها السدود. فهناك الطاقة الكهربائية التي تُولّدها السدود والريّ لملايين الأفدنة من الأراضي الزراعية وتوفير مياه الشرب والأسماك. كما أن السدود تُمثّل خط دفاعٍ أساسيٍ ضد الفيضانات والجفاف. وقد أشارت كثيرٌ من التقارير والدراسات والبحوث للمساهمة الكبيرة التي قدمتها السدود للنمو والتطور البشري منذ بداية القرن الماضي. ولكن هذه التقارير أشارت أيضاً للثمن الغالي الذي دفعه المُهجَّرون الذين نُزِعت أراضيهم لتغمرها مياه بحيرات السدود، وللظروف الصعبة والمآسي التي تعرّضوا لها جراء ذاك التهجير القسري، وأشارت كذلك إلى التأثيرات السالبة على البيئةالطبيعية.
وبنظرةٍ سريعةٍ نجد أن هذه الفوائد الكبيرة والثمن الغالي تجسّدت، كأحد الأمثلة، في السدّ العالي. فقد وفّر السد العالي لمصر أكثر من 2000 ميقاواط من الكهرباء وأدّى إلى ريّ أكثر من ستة مليون فدان وأوقف الفيضانات المدمّرة التي كانت تعاني منها مصر من وقتٍ لآخر وأصبح شهادة تأمينٍ ضد الجفاف حيث أن بحيرة السد تُخزّن أكثر من 160 مليار متر مكعب من المياه. ولكن السدّ العالي أدّى إلى تهجيرٍ قسريٍ لأكثر من مائة ألف شخص، نصفهم في السودان، وإلى إغراق مدنهم وقراهم ومئات الآلاف من الأفدنة الصالحة للزراعة والملايين من أشجار النخيل والفواكه، وآثار وحضاراتٍ انسانية عمرها آلاف السنوات، وأدّى أيضاً إلى تأثيراتٍ بيئيّةٍ سالبةٍ كبيرة.
وهذه الصورة تنسحب على سدّ مروي. فقد تمّ تصميم هذا السد لتوليد حوالي 1250 ميقاواط من الكهرباء وريّ حوالي 700,000 فدان من الأراضي الزراعية وحماية الولاية الشمالية من خطر الفيضانات والهدّام. ولكنّ السدّ تسبب في مشاكل بيئية واجتماعية كبيرة شبيهة بمشاكل السد العالي، أبرزها قضية إعادة توطين المناصير الذين تجاوز اعتصامهم الاحتجاجي شهره الثالث. عليه فقد أصبح التحدي الأساسي في مشاريع السدود هو موازنة المصلحة الوطنية العامة من جهة، وحقوق الأفراد والمجموعات المُتأثرة والبيئةمن جهةٍ أخرى.
سنركّز في هذا المقال على مشاكل إعادة التوطين القسْريّة للمُهجّرين الذين نُزِعتْ وتُنْزعُ أراضيهم لبناء السدود، ونناقش المبادئ الأساسية التي شملها القانون الدولي وتوسّعت فيها سياسات المنظمات الدولية واللجنة الدولية للسدود.
3
أوضحت عدّة دراسات أعدها البنك الدولي واللجنة الدولية للسدود أن إعادة التوطين القسْريّة في إطار مشروعات التنمية، خصوصاً مشاريع السدود، تؤدّي في أحيان كثيرة، إذا لم تُخفّفْ آثارها، إلى حدوث مخاطر اقتصادية واجتماعية وبيئية حادة: إذ تُزال أنظمة الإنتاج؛ ويواجه الناس العوز والفقر لفقدانهم أصولهم الإنتاجية أو مصادر دخلهم إذا لم يتم تعويضهم بأصول ومصادر دخلٍ لها نفس الإمكانيات الإنتاجية؛ ويُنْقل الناسُ إلى بيئاتٍ قد تكون مهاراتهم الإنتاجية أقل ملاءمةً لها وتكون المنافسة أكبر على الموارد؛ وتُصاب المؤسسات المجتمعية والشبكات الاجتماعية بالضعف؛ وتتشتّت المجموعات التي ترتبط بأواصر القُربى؛ وتتضاءل أو تضيع الهويّة الثقافية، والسلطة التقليدية، وإمكانية تقديم المساعدة المتبادلة بين أفراد المجتمع الذي تم تهجيره قسْريّاً. كما أن التهجير قد يتمُّ إلى مناطق تختلف من حيث البيئة والطبيعة والمناخ من مناطق عيشهم الأصلية، وقد لا تُرحّب بهم المجموعات التي سيُشاركونها أراضيها ومواردها. ويُصاب الكثير من المُهجّرين بالاكتئاب لسنواتٍ طويلة بسبب فراقهم لمراتع طفولتهم وشبابهم، ورؤيتهم ذكرياتهم ومنازلهم ومزارعهم وقبور أحبِّتهم وهي تغرق إلى الأبد تحت بحيرة السدّ.
عليه لابدّ من ضوابط تحمي هذه المجموعات وتحفظ لها حقوقها وتحميها من الدولة وجبروتِها وعدّتِهاوعتادِها.
4

رغم أنه ليست هناك معاهداتٌ دولية تنظّم وتضع الضوابط لمسألة التهجير القسْريّة الاّ أنه هناك الكثير من المبادئ العامة التي أرستها عددٌ من المواثيق والاتفاقيات الدولية المتعلقة بحقوق الإنسان مثل الإعلان العالمي لحقوق الإنسان وكذلك العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعيةوالثقافية.
فقد أجازت الجمعيّة العامة للأمم المتحدة في 10 ديسمبر عام 1948 الإعلان العالمي لحقوق الإنسان. ورغم أن الإعلان ليس معاهدةً دولية تقوم الدول بالتوقيع ثم التصديق عليها، إلاّ أنه حَظِي بقبول دوليٍّ لا سابقة له أعطاه مكانةً لا تقل عن أية معاهدةٍ دولية، وأصبحت نصوصه وروحه المصدر الأساسي للتشريعات العالمية والاقليمية والوطنية المتعلّقة بحقوق الإنسان، ومُكوّناً أساسياً لمبادئ القانون العرفي فيه. وقد أشارت الديباجة إلى أن تناسي حقوق الأنسان وازدراءها قد أفضيا إلى أعمالٍ همجيةٍ آذت الضمير الإنساني، وكان غاية ما يرنو إليه عامة البشر انبثاق عالمٍ يتمتع فيه
الفرد بحريّة القول والعقيدة ويتحرر من الفزع والفاقة. كما أشار الإعلان إلى ضرورة أن يتولّى القانون حماية حقوق الإنسان لكيلا يضطر المرء آخر الأمر إلى التمرد على الاستبداد والظلم. وتُشير المادة 17 من الإعلان إلى حق كل شخصٍ في التملك سواءٌ كان بمفرده أو بالإشتراك مع غيره، وأنه لا يجوز تجريد أحدٍ من ملكه تعسّفاً. وقد أوضحت التعليقات القانونية على هذه المادة وتفسيرات المحاكم لها حق الدولة في الاستيلاء على أراضي الأفراد أو الجماعات شريطة أن يكون هذا النزع للمصلحة العامة وأن يصاحبه دفع التعويض العادل والفوري لأصحاب الأراضي التي تمَّ نزعها.

كما أجازت الجمعية العامة للأمم المتحدة في 16 ديسمبر عام 1966 العهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية. وقد دخلت هذه المعاهدة حيّزالتنفيذ في 3 يناير عام 1976. وقد صادقت عليها حتى اليوم 160 دولة من بينها السودان. وقد أشار العهد إلى الإعلان العالمي لحقوق الإنسان وأكد أن السبيل الوحيد لتحقيق المُثل العليا التي تضمّنها الإعلان في أن يكون البشرأحراراً
ومتحررين من الخوف والفاقة هو تهيئة الظروف الضرورية لتمكين كل إنسانٍ من التمتع بحقوقه الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، وكذلك بحقوقه المدنية والسياسية. وأكّدتْ المادة 11 إقرار الدول الأطراف في العهد بحق كل شخصٍ في مستوى معيشي كافٍ له ولأسرته، يوفّر ما يفي لهم بحاجتهم من الغذاء والكساء والمأوى، وبحقّه في تحسينٍ متواصلٍ لظروفه المعيشية، كما أكّدتْ أيضاً تعهّد هذه الدول باتخاذ التدابير اللازمة لإنفاذ هذا الحق. وهذا التعهد يتمُّ بإصدار الدول الأطراف في العهد القوانين المتضمنة لالتزاماتها، ورصد الميزانية التي تفي بتنفيذ هذه الالتزامات.
5
وقد أصدرت معظم المنظمات المالية الدولية وعلى رأسها البنك الدولي وبنك التنمية الاسيوي وبنك التنمية الافريقي والبنك الاوربي للإنشاء والتعمير وبنك الامريكتين للتنمية سياساتٍ للعمليات تنظّم مسألة إعادة التوطين القسْريّة التي تنتج عن المشاريع التي تقوم هذه المنظمات بتمويلها، وحقوق المجموعات التي يتم ترحيلها قسْريّأ والتفاصيل المتعلّقة بإعادة توطينها. ورغم أن هذه السياسات جاءت متأخرةً، إلاّ انها، وبسسب ضغوط منظمات المجتمع المدني، جاءت شاملةً ومتكاملةً.
كما أصدرت اللجنة الدولية للسدود التي تمّ تكوينها عام 1997 تقريراً مفصلاً عام 2000 بعنوان "السدود والتنمية – إطار عملٍ جديد لاتخاذ القرارات." وقد تعرّض هذا التقرير إلى كافة المسائل المتعلقة بالسدود شاملةً الاقتصادية والتمويلية والهندسية والبيئية والاجتماعية والقانونية ومسائل الأنهار المشتركة، وتضمّن التقرير نقداً قاسياً للطريقة التي تمّ بها بناء السدود، وشمل توصياتٍ عديدة في كلٍ من هذه المجالات. وقد حظي التقرير بقبولٍ وشرعيّةٍ كبيرين
لأن اللجنة التي قامت بإعداده مُثِّلتْ فيها قطاعاتٌ واسعة من المجتمع شملت الحكومات والمؤسسات الدولية والأكاديمية ومؤسسات المجتمع المدني والقطاعين الخاص والعام. كما أن اللجنة قد ترأسها أكاديميٌ وقانونيٌ وسياسيٌ من الدول النامية، يحظى باحترامٍ دوليٍّ كبير، وهو السيد قادر أسمل والذي كان وقتها وزيراً للمياه في جمهورية جنوب أفريقيا.
عليه فإن المبادئ التي تضمّنها الإعلان العالمي لحقوق الانسان، والعهد الدولي الخاص بالحقوق الاقتصادية والاجتماعية والثقافية، وسياسات المنظمات المالية الدولية وعلى رأسها البنك الدولي، وتقرير اللجنة الدولية للسدود تُرسِي معايير وقواعد أساسية ومتكاملة للكيفيّة التي يجب أن يتم بها إعادة التوطين القسْريّة للمجموعات المتأثرة بالسدود.

6

سنُركّز في بقية هذا المقال على المبادئ والمعايير الأساسية والإجراءات الوقائية التي تضمّنتها سياسات المنظمات المالية الدولية وتوسّعت فيها اللجنة الدولية للسدود لمعالجة وتخفيف المخاطر التي يتعرّض لها الأشخاص والمجموعات التي يتمُّ ترحيلها قسْريّا. ومن أهم هذه المبادئ:
أولاً: يجب تجنّب إعادة التوطين القسْريّة حيثما كان ذلك ممكناً عملياً، أو تقليلها إلى أدنى حدٍ ممكنٍ، وبحث جميع تصميمات المشروعات البديلة من جميع النواحي. وقد ركّزت اللجنة الدولية للسدود على مبدأ البدائل للسدود لأن موقفها كان ناقِداً لطريقة بناء السدود.

ثانياً: حيثما لا يكون ممكناً عملياً تجنّب إعادة التوطين، يجب تخطيط وإعداد وتنفيذ أنشطة إعادة التوطين باعتبارها برامج تنمية مستدامة، تُوفِّر موارد استثمارية تكفي لتمكين الأشخاص الذين يُهجّرون قسْريّاًّ بسبب المشروع من المشاركة في الاستفادة الكاملة من منافع المشروع من ماء وكهرباء وري، وكذلك فرص العمل في المشروع، وتكون لهم الأسبقية في ذلك.

ثالثاّ: يجب إجراء مشاوراتٍ جادةٍ مع المهجّرين بشأن خيارات إعادة التوطين شاملةً المواقع المُقترحة لإعادة توطينهم. كما يجب أن تُتاح لهم فرص للاشتراك في تخطيط وإعداد وتنفيذ برامج إعادةالتوطين.
رابعاً: يجب مساعدة المهجّرين في جهودهم لتحسين مصادر أرزاقهم ومستويات معيشتهم التي كانوا عليها قبل التهجير، أو على الأقل إعادتها، بالقيمة الحقيقية، إلى مستوياتها السابقة للتهجير.

خامساً: تتضمن خطة إعادة التوطين إجراءات لضمان أنّ المهجّرين:
(1) يحصلون على معلوماتٍ كاملةٍ عن الخيارات المتاحة لهم وحقوقهم المتعلّقة بإعادة التوطين.
(2) يُسْتشارون وتُعْرض عليهم وتُقدّم لهم بدائل إعادة توطين ممكنة التنفيذ فنياً واقتصادياً.
(3) يُقدّم لهم تعويضٌ فوريٌ وفعال على أساس تكلفة الإحلال الكاملة عن الخسائر في الأصول (الأراضي والمباني والمحاصيل وأشجار الثمر) التي يُعزى فقدانها إلى المشروع.
(4) يحصلون على مساكن أو مواقع إسكان، ومواقع زراعية (إذا نُزِعت منهم أراضي زراعية) يكون مجمل إمكاناتها الإنتاجية ومزايا موقعها والعوامل الأخرى معادلةً على الأقل لمزايا الموقع القديم.

(5) يحصلون على مساندة بعد تهجيرهم، لفترةٍ انتقاليةٍ، على أساس تقديرٍ معقولٍ للوقت الذي يحتمل أن يكون لازماً لاستعادة مصادر أرزاقهم ومستويات معيشتهم.
(6) يحصلون على مساعداتٍ إنمائية مثل إعداد الأراضي، أو التسهيلات الائتمانية، أو التدريب، أو فرص العمل.
سادساً: تُحدِّد خطة إعادة التوطين الإطار التنظيمي لتنفيذ عملية إعادة التوطين بما في ذلك تحديد الهيئات المسئوولة عن تنفيذ إجراءات إعادة التوطين وتقديم الخدمات، وترتيبات ضمان التنسيق الملائم بين الهيئات وجهات الاختصاص المشتركة في التنفيذ. وتشمل الخطة جدولَ تنفيذٍ يُغطّي جميعَ أنشطة إعادة التوطين من الإعداد وحتى اكتمال التنفيذ. ويجب أن يبيّن الجدول كيفية ربط تنفيذ إعادة التوطين بتنفيذ المشروع ككل بحيث يسيران في خطى متناسقة، لمنع أن يكتمل المشروع قبل أن تكتمل عملية إعادة التوطين.
سابعاً: تشمل خطة إعادة التوطين الجداول التي تبيّن تفاصيل بنود تقديرات تكاليف جميع أنشطة إعادة التوطين والجداول الزمنية للنفقات ومصادر التمويل وترتيبات تدفق الأموال في الوقت الذي تحتاجها الأنشطة.
ثامناً: تُحدّد خطة إعادة التوطين إجراءات معقولة التكلفة وسهلة لقيام طرفٍ ثالثٍ مستقلٍ وله مصداقيته بتسوية النزاعات الناشئة عن إعادة التوطين، شاملةً حق اللجوء إلى القضاء.
7
هذه معاييرٌ ومبادئ أساسية تؤكّد حق الدولة في نزع أراضي مواطنيها للصالح العام، ولكنها تضع قيوداً صارمةً على الدولة لاستعمال هذا الحق حتى تنال المجموعات المتاثّرة حقوقها كاملةً. وتجعل هذه المبادئ من عملية إعادة التوطين القسْريّة مشروعاً تنموياً يكون المهجرون أولَ مستفيدٍ منه. وتضع هذه المبادئ قاعدةً أساسيةً وهي أن تكون نتيجة إعادة التوطين هي تحسين مصادر أرزاق المهجّرين ومستويات معيشتهم، أو على الأقل إعادتها، بالقيمة الحقيقية، إلى مستوياتها السابقة للتهجير.
لقد احتضنت الكثير من الدول في أوروبا وآسيا وافريقيا والامريكتين هذه المعايير وأصدرت تشريعاتٍ وسياساتٍ لإعادة التوطين القسْريّة عكستْ هذه المعايير والمبادئ. وقد لعبتْ منظماتُ المجتمع المدني والمؤسسات الأكاديمية دوراً بارزاً وفعّالاً في ترسيخ هذه القِيم وضمان الالتزام بها وتنفيذها. وقد كنتُ، خلال فترة عملي بالبنك الدولي، أحدَ المستشارين القانونيين الذين عَهِدَ اليهم البنك الدولي بمهام ضمان تنفيذ هذه السياسات في المشاريع التي يُموّلها البنك كجزءٍ من مسئولياتي عن قوانين وسياسات المياه.
إنني اعتقد أن المعايير التي تضمّنها هذا المقال تمثلُ مرجعيةً متكاملةً لحلحلة النزاع المتعلّق بإعادة توطين المناصير القسريّة والتي تعقّدت كثيراً في الأشهر الأخيرة وتناقلتها المحافل المحلّية والدوليّة. وآمل أن يتقبّل الطرفان هذه المعايير الدولية وأن يختارا طرفاً ثالثاً ليس فقط كمُحكّمٍ، ولكن ليشرف أيضاً على تنفيذ الاتفاقيات التي سيتم التوصل لها على ضوء هذه المعايير والمبادئ.